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聚合全球智库资源 引领军民融合创新发展

军民融合深度发展亟待解决的突出问题

文章来源:军民智融 发布时间:2017-07-04

随着军民融合发展国家战略的不断推进,军民融合发展的新局面、新格局正在形成中。围绕落实习主席关于军民融合发展的一系列重要论述和国家、军队关于推进军民融合深度发展新举措,军民融合的理论创新、体制创新和机制创新正在探索中前行,武器装备科研生产和维修领域军民融合呈现出良好发展态势。但我们也清楚地看到,我国现行的国防科技工业体制和正在改革中的军队装备采办体系架构,对推进和深化武器装备军民融合深度发展还存在许多深层次的体制障碍、行业壁垒和亟待破解的全局性问题。笔者结合自身长期的装备采办工作经验和军民融合理论研究与实践探索体会,提出当前推进武器装备科研生产和维修领域军民融合深度发展的措施和对策,仅供决策参考。

一、武器装备科研生产和维修领域军民融合发展主要问题分析


中外军民融合发展实践证明,武器装备发展军民深度融合必须打破军民之间的体制机制壁垒和各自利益链条,在国家高端层面做好编制体制改革和发展规划方案设计。下面分别从国家主导、需求牵引和市场运作三个方面对现阶段武器装备军民融合发展现状和问题做出分析:

1.国家主导的武器装备军民融合发展顶层设计方案有待完善,军地协同程度有待提高

党的十八大以来,军队和政府部门在政策法规引领、服务平台建设以及专项行动计划等方面做了大量工作,但是随着军民融合深度发展的不断推进,一些从国家高端层面亟待研究和解决的问题突显。

国家层面武器装备军民融合发展体制机制有待完善。国家层面武器装备科研生产军民融合的组织、协调和管理体制尚未完全理顺。国家统筹军队和地方关系方面,存在组织体系不健全、职责分工不明确、主体责任不突出等问题,存在政出多门、管理不一等现象,一些重大问题军地之间难以全面统筹与高效协调,如:即将实施的“军民标准通用化工程”,不仅需要军队和地方高度配合,而且这样的大工程最好从国家层面提出并组织实施;又如:在武器装备科研生产领域,国家还没有组建像美国国防部先进项目管理局(DARAP)和战略能力办公室那样的能统领和规划用于未来战争的军民融合式技术创新组织机构。过去由于国家层面缺乏军地间统筹、统领机构,东北某军用机场迁出市区与地方10家单位谈了近20年无果;东北某军工企业试验靶场和火工装药区迁出市内已经成为一个久拖不决的老大难问题等等。为了统筹国家层面军民融合发展工作,2015年军队某研究机构探索性地组建了跨军地、跨行业的矩阵式全国全军性质的军民融合组织机构,这种机构的组建难能可贵,值得肯定,但它只能是特殊时期的过渡产物,难以协调和解决国家层面武器装备发展的重大问题。因此,笔者认为我国现行的国防科技工业体制和改革中的军方装备采办体制依然存在军民分制、多头管理的现象,这些问题将成为制约当前乃至今后武器装备科研生产军民融合深度发展的主要障碍。

破除武器装备科研生产军民融合体制机制障碍和行业壁垒难度很大。笔者在军民融合工作实践中体会到,当前国防科技工业系统人员对军民融合发展认识差别较大,如:有的认为推进军民融合没有法规依据,多一事不如少一事;有的认为军工内部体系配套基本满足设计要求等等,这些思想都不符合当前国家军民融合发展时代要求。我们通过工作调研还感受到,当前存在国家军队层面主管单位高度重视,到省市层面措施办法少或几乎没有开展工作,以及再到军工企事业单位层面工作落实大打折扣现象。如:某国防科技资源、民用科技资源比较丰富的省份,在军民融合深度发展方面基本没有运作;某副省级省会城市与驻地警备区联合出台的第一个军民融合发展文件,题目与内容严重背离,文件很不专业等等。综上所述,武器装备军民融合深度发展存在明显体制机制障碍、行业保护壁垒和利益链条束缚。

国家层面武器装备军民融合发展法规标准“立、改、废”推进滞后。目前国家层面出台的一些政策多以“意见”“办法”形式为主,缺乏权威性和法律效力。国家层面还没有建立起《军民融合促进法》,国防科技工业和军队装备管理法,以及军民装备技术行业标准等“三位一体”的军民融合法规标准体系。国家层面的法规标准体系建设缺乏总体统筹,军民标准通用化工程建设有待军地同步协调,现行法规标准“立、改、废”有待军地专家协同设计。现行武器装备科研生产和维修领域法规中,体现军民融合发展的元素极少,军工系统军民需求对接没有刚性法律依据,部分装备科研采办招投标不具备基本条件,现行保密管理标准过严过细不利于执行等等,上述问题的存在严重影响了军民融合深度发展工作推进。

2.以需求为牵引的军民融合深度发展新常态尚未形成

目前,由于体制机制和法律法规体系尚处于完善阶段,以需求为牵引的军民双向发展需求难以精准、有效对接,武器装备军民融合发展的技术需求、资源需求、人才需求和资金需求等公共信息系统还没有建立起来。国家、军队现有军民融合服务平台难以满足海量军民融合信息需求,军队、军工系统的海量需求信息没有对外公布机制和渠道,中间军民融合科技服务机构尤其是民间军民融合专业服务机构缺乏,民营企业无法获得实用的军队、军工需求信息,民企参军基本靠找关系和挖门路。近年来,北京的一些中间机构有的在收集出版不具普遍性和权威性的《民营企业技术与产品目录》,有的只靠举办一些技术产品展览会来推进民参军,众多优势民营企业交了费却难参军,负面影响极大。装备保障维修工作因部队系统保密等因素限制,武器装备维修保障领域军民融合发展更处于相对封闭状态,需求牵引受到阻碍,市场运作难以实施。

3.军民融合发展市场运作基础薄弱,深度融合创新活力不足

市场运作最基本模式就是不带纯公益性质的盈利模式,这一点决定了政府部门和机关单位在市场化运作中只能起政策引领、氛围营造和协调监督等作用。国家军民融合理论研究成果显示,市场化运作是解决军民融合深度发展的必经之路。在民参军方面,目前军民融合发展市场化运作机制还没有形成,国家军队在市场化运作方面缺乏直接抓手,国家也没有出台相应支持和鼓励市场运作政策,民间军民融合中间科技服务机构处于刚刚起步阶段,政府军队与民营企业间以及军工单位与民营企业间出现市场运作“真空”地带。在军民科技成果转化和项目孵化方面,存在成果立项兼顾军民通用性不够,成果科研转化缺乏激励机制,军队科技成果解密不及时,成果转化和项目孵化前期缺乏投资渠道,以及市场运作专业人才匮乏等问题,导致武器装备军民融合发展市场运作缺乏动力。

二、装备科研生产和维修领域军民融合深度发展的措施与对策


武器装备科研生产和维修领域军民融合发展是国家军民融合战略的核心和关键所在,它涉及国家、军队各领域的协同创新发展,是一项庞大而复杂的系统工程,深入推进军民融合深度发展需要国家主导,军地协同,官民协作,多措并举。

1.重视国家层面总体设计,依法保障军民融合体系有效运转

尽快建立和完善国家层面高层次的武器装备发展军民融合机构,建立军地长效协调机制,研究制定发展战略,统筹协调重大事项,开展军地联合攻关,推进军民共用设施统筹建设。国家应尽快制定武器装备军民融合深度发展的阶段性战略目标、战略重点和战略举措,推动军工系统向专业化整合、资本化运作、产业化发展,实现规划计划预算执行一体化管理,统筹军工产品的科研、生产、采购及核心能力建设,重点研究未来战争需求和未来军民融合技术产业发展方向,形成开放式发展的武器装备科研生产和维修保障新格局。

用法制思维和法制方式推进军民融合工作,国家层面要加快武器装备科研生产和维修领域军民融合立法进程,构建完善的法律法规体系。通过立法,逐步消除市场准入、招标竞争、投资税收等歧视性障碍;通过立法,把装备科研生产和维修各阶段、各环节全面引入竞争机制,使竞争性采购成为装备建设的主要方式;通过立法,实现军用民用标准的融合统一,为军民技术层面深度融合打下坚实基础。此外,法律法规体系的建设与完善,应当与体制编制、运行机制以及配套保障等方面改革同步进行,要持续改革与调整国家现行的国防科技工业体制和军队装备管理系统,保障武器装备军民融合发展在法治框架下在科学体制下向更深层次推进,向更高层次发展。

2.全面引入竞争机制,破除军品科研生产利益藩篱和固有顽疾

解决军品市场行业垄断和壁垒的根本办法是加强体制机制改革和推进相关立法进程。首先,对军队和国防科技工业改革实行同步论证、一体化推进,通过改革消除几十年形成的军地二元体制结构,破除军工系统封闭的体制机制障碍;其次,加快国防科技工业系统内部调整改革和立法步伐,消除政策法规障碍,破除行业内各种形式的垄断和利益固化藩篱,保障军地公平参与装备科研生产和维修竞争;第三,试行政府问责,政府问责是打破隐形壁垒的重要手段,政府、军队要对落实军民融合发展法规实行严格监督和管理,对进入和退出国防军工市场进行审批和备案,对违法行为严格追究责任。

3.建立完善军民科技创新机制,破解科技成果双向转移难题

军民科技成果双向转化事关军民融合深度发展大局,必须从国家层面由军地统筹推进。一是要按照国家近期连续下发的促进科技成果转化相关文件要求,研究军民科技成果双向转化工作特点和规律,围绕市场需求建立完善国家军民技术转移服务体系;二是参照其他国家常规做法,在国家机关、政府部门、国防系统以及军队设立军民技术转移管理机构,开展国家级基础数据库研究和建设,开展潜在市场需求信息收集,实行军民科技成果双向转移统管统配;三是扩大市场化运作范围,鼓励各级各类中介机构、研发机构和军工系统合作,共同开展科技成果的技术评估、军地交易、专家咨询、数据库建设和投资等方面探索,提高军民科技成果双向转化率。

4.大力培育军民融合科技服务机构,解决中间运行层面“断档”问题

在符合保密要求前提下,大力支持和培育专业化的民间军民融合科技服务机构,发挥老军工、军队专家的技术咨询与服务优势,为民参军、军转民提供定制化、精准化和专业化服务,解决政府军队不能做、民口企事业单位不会做的中间“断档”问题,为优质民营企业提供规范的高质量的居间服务,使中间科技服务机构成为武器装备军民融合市场运作的主力军和重要力量,让它们真正成为政府军队的助手、市场运作的推手和企事业单位的帮手,真正打开军民融合市场化运作的大门。

5.鼓励发展军民融合产业基金,解决重点军民融合项目前期运作资金问题

加快国防科技工业军民融合发展的投资体制改革,一是国家研究制定军民融合深度发展新常态下的投资法规标准,解决国有军工企业和参与军工的优质民营企业投资标准不一致问题;二是在国家、省市和民间各层面,规范、有序地鼓励和引导发展军民融合产业投资基金,参照PPP模式探索军民融合产业发展基金和产业投资基金运作方式,在严格的保密要求约束下,鼓励民间主导的资金进入前期运作的军工项目,解决重要军民融合项目前期论证、研制等资金投入问题,为武器装备军民融合发展市场运作打下坚实基础。



三、结束语


武器装备科研生产和维修领域军民融合深度发展体系庞大,涉及面广,难度空前,它与国家、军队改革大局相联系,与组织体系、法规体系、运行机制相关联,还与军队、地方协调协同相关系。美国利用了整整十年时间才把军民融合度提高到一定程度。我国军民融合深度发展才刚刚开始,我们这些从事装备的人士,使命光荣,任务艰巨。只有解决武器装备科研生产军民深度融合这一主要矛盾,只有抓住体制机制改革、法律法规建设这一核心问题,军民融合国家战略的全面落实才有根本保证,让我们共同努力为实现“强军梦”“中国梦”而奋斗。